公共管理研究中比较分析方法的诉求、价值及完善路径
臧雷振：中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师。
研究方向：政治社会学；政府治理理论与实践；社会科学研究方法；STS。
比较分析方法一直是公共管理学科中重要的研究工具之一。21 世纪以来在全球化和信息技术快速发展的背景下，公共管理学科中的比较分析方法呈现若干新变化和新特征，在多理论、多视角复合运用同时，还存在方法运用不当导致“比较法的失灵”。虽然比较公共管理面临着政策扩散等研究议题的分析需求，起到规范化学科发展和促进因果机制探索的作用，但未来若要更好地实现比较分析方法的运用，亟需在比较分析中确立一致性的分类准则、一致性的比较单位和案例选取标准，同时，研究者还可以通过设立多重的比较目标和混合使用不同比较方法来实现多维度揭示研究对象本原，进而实现方法与议题有机结合的中国研究实践，促进中国公共管理学科的知识积累、方法理论创新和实践政策创新。
在社会学研究中，涂尔干认为比较方法广受学者青睐，社会学的创始人利用比较法的历时性（比较不同时间的同一社会）和共时性（比较同一时间的不同文化或社会）从宏观和微观层面观察并解读着人类社会。韦伯作为社会学领域比较法的坚定支持者，用比较法分析得出导致资本主义出现的种种因素，迄今依然备受学科研究者的推崇。
在政治学研究中，比较政治分析已经成为一个重要的子领域，特别是二战以来，研究者从区域或国别出发，尝试探索不同国家政治体系、结构与功能之间的异同，诞生了如阿尔蒙德、韦巴、斯考切波、斯科特等不同学者的诸多经典之作。当前，伴随着比较政治经济学研究的兴起与跨国数据的采集、积累，比较政治学已成为整个学科研究中方法创新和因果机制探索的前沿及典范。
在公共管理研究中，比较分析一直都是重要的工具，并若隐若现地存在着，如里格斯较早发表的《比较公共管理模式》通过比较分析区分了融合型公共管理模式（Fused Model）、衍射型公共管理模式（Diffracted Model）和棱柱型公共管理模式（Prismatic Model）等，其对当前的公共管理研究依然具有深远影响。然而，就如同社会学领域中每一位社会学家都试图去批判韦伯，但又在自觉不自觉地引用韦伯的理论那样，公共管理研究者也同样如此，在批判诸如罗格斯比较公共管理的同时，却无法摆脱其比较研究的思维。这不得不让我们清醒地认识到：比较分析方法的学科“能见度” 和社会影响力依然有待进一步提升。正如罗伯特·达尔（Robert Dahl）所说：“我们一直忽视公共管理比较研究。如果不对公共管理进行比较研究，那么宣称建立公共管理科学显然就是空中楼阁。
基于此，本文试图进一步讨论，伴随着技术的进步和学科的发展，当前公共管理学科中的比较分析方法出现了什么新变化，呈现何种新特征？在公共管理研究中进行比较分析，其新的原因和价值是什么？以及如何更好地在中国实践公共管理比较分析，进而为中国公共管理学科发展，学科的知识积累、理论创新、方法创新和实践政策创新提供方法论基础。
在公共管理研究中，比较研究从未缺席，没有比较便没有发现，没有比较便会背离科学。从密尔《逻辑体系》所延展出的“最大相似设计”（most similar systems design）和“最大差异设计”（most different systems design）的操作性步骤，实现了比较方法的理论固化，进而逐渐扩展到不同学科研究中。比如对政策内容分类、政府层级分级的比较研究，在案例分析中通过对不同类型的案例进行比较来发现差异或共性，在定量分析中通过不同变量回归系数及其显著性的比较来发现研究对象之间的内在关联等，这类比较的思维和意识一致构成公共管理研究中的主题，为陈述实证的规律以及评估和解释案例相关的理论奠定了基础。
但与此同时，比较研究方法却也从未被系统地重视，即便有的研究成果中做过比较，却未呈现出比较分析的方法论，仅仅是以一种比较的意识而存在，甚至在部分研究中存在着大量错误的比较或失灵的比较。这种比较分析方法运用的赤字令研究者颇为忧心，萨托利（Sartori）曾指出政治学中“为什么进行比较？什么是比较？怎么比较？”等基础性问题悬而未决。与在政治学比较研究中存在诸多令人失望的表现一样， 这在公共管理学科中也一定程度的存在着。要想解决这个问题，就需要厘清不同历史发展阶段的公共管理学科发展特点，特别是把握21世纪以来在学科研究中， 国内外比较分析方法所呈现出的新变化与新特征。
（一）多种理论的复合比较应用逐渐兴起
将不同理论的观点进行加工、综合以积累政策制定的相关知识，就如同我们站在巨人的肩膀上看远方。伴随公共管理理论的不断丰富，越来越多的学者开始试图用多种理论方法来诠释实践，如政策议程和政策变迁研究中，间断平衡模型和倡导联盟框架 （Advocacy Coalition Framework，ACF）的混合比较研究屡见不鲜。萨巴提（Sabatier）也强调运用多种理论比较的主要优点：该方法“确保我们不会仅通过假设就认定某一理论为有效理论”、向我们展示了“不同理论在不同背景下可能对彼此都具有比较优势”。所以，比较分析中理论整合路径包含了两个层面的思维过程。首先，我们认识到不同的理论所使用的假设不同；其 次，理论存在相对性价值需要我们将不同理论的优点一视同仁，因为我们无法证明某些论述要比其他论述更为准确。如果在研究中只是认同一部分理论的价值， 而对其他理论的价值持排斥态度，则并不能实现有效的一致的比较。
（二）从案例比较走向全球数据比较的同时面临测量尺度差异等带来的比较失灵
近十余年，对于公共管理和行为模式的定量研究大幅增长，比较分析也从单纯的案例比较分析或区域国家比较逐渐走向全球数据比较分析，如以多国公共管理为研究对象的政府绩效比较、国家治理能力比较、政府质量比较等均需要跨国数据的支持。与此同时，海内外不计其数的研究者、大学、研究所、非政府组织和国际机构等，也一直在提供我们研究所需的数据。可以说，当前我们正处于一个前所未有的学科发展数据生产的繁荣期，但在比较研究领域中大部分研究依然缺乏高质量可比较的数据。比如哥德堡大学的政府治理研究院所整合的“政府质量数据集”，其从 220 余个数据集整合了 2200 多个变量，笔者对其数据集分析发现，一方面，原始数据集在时间和国家两个维度上存在从10%到60%等不同程度的数据缺失；另一方面，不同国家的数据衡量尺度存在巨大的差异，还存在变量概念不透明、编码操作规则与过程不透明、数据来源不透明等问题，再加上主观性的赋值和不清晰的价值判断，使得跨国比较和历时比较难以实现，带来模型假设验证上的偏误。这类“数据诱发的测量错误”影响到跨国测量及其比较的信度与效度，学者在对此类量化研究质疑的同时还批判比较方法的失灵。
（三）从单一分析视角走向宏观、中观和微观不同层次的比较并重
公共管理研究对象的单位一直是学者关注的焦点，早期研究中，在宏观层面对中央政府的关注赋予较多的学术资源，在微观层面则着重分析管理中的个体。但管理往往涉及到多层次、多部门之间的协作，特别是伴随全球化的兴起和新信息技术的普及，出现了新公共管理的浪潮极大削弱了中央政府的治理能力，公共服务的私有化和外包致使非官方机构或志愿组织大量涌现，决策制定过程中政策行动者的数量增加等新现象，在一定程度上挑战了中央政府和管理者的权威，约束了领导者的决策执行能力。权力越发的分散化和碎片化，也就意味着中央政府或个体决策者、执行者在公共管理中的活跃度降低。这些迹象表明，只关注宏观层面的政府和微观层面的领导者未免有些不合时宜，这会导致过度地将复杂化的行政行为体予以简化。当前，公共管理比较分析特征逐渐走向不同层面研究单位的融合，如决策理论中，从早期关注个体特征对决策影响理论，逐渐过渡到垃圾桶决策模型，关注到组织对决策的影响，尝试如何从有组织的无序（organized anarchy）中获得高质量的决策。而在政策变迁理论中，越来越多的学者开始将宏观（macro-）、中观 （meso-）和微观（micro-）的不同层次进行融合，特别是中观层面理论的应用越来越广泛，如新制度主义理论，以及1990年代以来治理（governance）等引发的中观分析热潮，迄今已成为多层次和综合分析的重要理论工具。而在寻求解释绩效与管理关系的理论研究中， 越来越多的学者还将微观个体与组织或制度的宏大背景因素联系起来，和中观层次相比，单一的宏观比较路径可能对细节分析的关注度不足，在政策过程、议程周期（agenda cycle）研究中，通过对不同层次分析单位的关注，实现对研究对象的立体比较分析。
无论是过去、现在还是将来，与社会科学其他学科一样，公共管理学科领域的学者也一直在思考我们为什么要做比较分析。作为学科研究的对象——政府组织纷繁复杂的层级和千变万化的政策，既为公共管理学科提供了诸多可以进行比较的素材，也使学科陷入由于研究对象频繁变化导致可比性基点匮乏的窘境。同时，21世纪的社会科学大部分是基于大学（university-based）学者为主要研究导向的，并假设可以通过数学和模型来追求建立一个可复现的、客观的和可概括的学科。公共管理研究这一简化了的目标假设忽略其如何通过实践比较来促进方法创新和政策创新的学科使命。历史上不同时期公共管理比较分析主要试图实现经验知识的概括、提炼和理论的验证等，而进入新世纪以来，公共管理比较分析方法复兴的原因和价值体现在以下几个方面的需求：
（一）满足促进政策创新、政策扩散等现实议题需求
随着全球化进程的推进和地域性知识、技能的推广和移植，区域政策实践向更广阔社会进行转移变得越来越重要，如越来越多的国家和政府部门制定了简政放权的政策来促进社会发展，再如新公共服务理论及政府效能提升实践等议题甫一提出，其理念和做法很快就扩散至全球，还有其他如大部门制建设、透明政府建设、电子政府建设等，无一不在世界各国产生了广泛的影响。公共管理通过采用比较分析方法进行研究，不仅可以加深我们对于特定环境下公共政策选择的理解，还有助于对政府不同公共部门行动选择的认知。一方面，比较分析方法为政策问题的分析提供新视角，不同国家的政策移植、政策模仿、政策创新均存在强烈的政绩比较冲动。通过比较分析，才能更加便捷地给研究者或政策制定者提供诸如“理性经济人”、“道德人”等不同分析政策成本收益的视角。另一方面，比较分析方法为政策发展提供动力，在政策变革和政策完 善中，最大的困境是路径依赖带来的政策锁定效应，进而在故步自封中断送政策改革的良机。“对比研究是解释陈腐态度的解药”，在区域比较或跨国比较的基础上，政策制定者可以更好地理解不同政策需求和创新的迫切性，实现在有限经济资源背景下为公众提供高效的公共服务。
（二）实现公共管理学科自身发展升级的目标
公共管理学科一直以来都存在着学科身份危机和认知危机，“缺乏特定的、独特的理论和方法论核心”，“研究缺乏连贯性”，与其他学科的边界模糊不清， 其所生成的知识也备受质疑。当前，基于公共管理学科的大量文献着眼于对研究对象的评估、改革或建议，但却没有达到预期的研究目标，这进一步削弱了学科发展的影响力。哈佛教授斯考切波指出：美国高校150万名教授学术研究中的大部分成果都在公共议题讨论 和政策辩论中缺席。虽然大学研究者被认为是“对于国内外问题最智慧的思想者”，“但他们中的大多数却在当今的重要议题辩论中无足轻重”。上述现象也存在于公共管理的研究者中。虽然这与美国社会存在的“反智主义”传统和现状相关，但历史上，美国学者曾经在“进步时代”（Progressive Era）和“罗斯福新政”（New Deal）时期将参与公民行动视为他们“职业使命” 的一部分，现在对公共议题的疏远只是学科表面繁荣内在低落的表现。
要想实现学科竞争力的提高和学科的自身进步， 要求研究者和学习者所学知识能够在处理公共管理事务时，降低公共和商业的成本及其不确定性，提升公共管理领域效率。而基于比较的公共管理，在吸纳其他学科知识的同时，促进公共政策的输出与提升治理成效，有助于形成更加抽象和理论性的知识，提升学科的知识门槛，将其从传统公务人员培训转到更加科学的研 究中来，在实现学科自身发展升级的同时，为理论指导实践建立知识基础，毕竟，学科知识的角色更多是为实践提供政策选项及分析不同的政策进行优劣判断，权力行使者继而依此实现科学理性的政策制定和实践。
（三）促进研究方法创新和实现因果机制探索
马克思·韦伯指出：科学的历史已经被两个伟大的革命塑造成型了，苏格拉底—柏拉图发明的方法（想法）、伽利略和培根创造的理论实践的实验方法。毋庸置疑，方法是任何学科研究的基础，公共管理研究更需要提高其方法的可靠性以便更加确保其提供的政策答案的长远质量，发现影响政策绩效的核心要素或机制。近年来，围绕公共管理的这一研究诉求，不同学者深入开展研究方法创新，而比较的思想恰恰是这类研究方法创新的源泉，比如当前双重差分法的广泛应用，其主要强调通过比较两组因变量变化的差值，来探索变量之间的影响机制。近年来流行的混合研究方法如Q方法（即采用定量和定性方法首字母 quantitative and quantitative method），其本质也是通过方法的比较来更好地认识公共管理的研究对象。
同时，考虑公共管理研究中面临各类不确定因素， 而难以探寻真正的原因，在“无所不知”和“有所知” 之间，需要达成某种妥协，故其因果关系很难建立，基于比较的思想，设计对比实验就可能为政策分析提供可能性。政策制定者总是会希望有最好的证据来验证他们的干预措施是否有效，如果实验方法可以提供这个证据，那么实验方法与政策之间的联系就会不言而喻。如罗斯（Roth）所言，实验的关键用途之一是使学者能够“在王子耳边窃窃私语”，提供给学者理论的依据从而协助掌权者制定政策。实验方法的精髓在于干预和对比，围绕实验方法的创新，其思想的源泉和比较密不可分。比较思想在方法创新方面的价值越来越受到学者和公众关注。
公共管理研究中比较方法的应用正在复兴，全球化和信息化拉近了区域的时空距离，使得知识的流动变得更加频繁。跨国组织的快速发展，跨文化和跨制度背景下的理论交流与理论验证也带来了大量的比较研究。如政策议程和倡导联盟框架分析、府际关系分析等都是多案例比较分析的重要模板。未来，比较方法将会进一步在公共管理研究中大放异彩，特别是在中国国际交流日益频繁，“一带一路”倡议等重大战略与不同国家的公共管理实践形成更加密切接触的背景下，为了更好实现比较分析方法在中国公共管理研究中的应用，可以尝试从以下角度着手：
首先，确立一致性的分类准则。比较的前提是规范分类，在案例比较中，不同案例选择标准和分类标准对于案例成功比较至关重要。在定量分析中，技术层面的分类方法如临界阈值（critical thresholds）、因子分析（factor analysis）和聚类分析（cluster analysis）较为常用。在根据固定值对研究变量进行分类时，研究者的分析结果依赖于所预先确定的阈值，但确定应使用什么阈值并不总是容易的，不同的阈值是否有效面临诸多争论，通常情况下变量的算数平均值便成为一 个折中选择。因子分析则旨在基于显性变量（manifest variables）的基础上来提取潜在结构关系的隐性因子，通过因子分析，可以建立跨文化群体的等价性，进而实现跨文化背景的比较。而聚类分析则是基于特定类别变量对研究对象进行分类，识别聚类的基本原则是最大化聚类群内的相似性，同时最大化集群之间的差异性。学者在比较过程中，往往由于种种原因或限制，存在对上述分类方法的混合使用，如果分类标准不一致、 交叉使用则会带来对理论分类法描述较不准确的风险，降低比较方法的使用成效。
其次，确立一致性的比较单位和案例选取标准。社会科学分析对象的单位是存在显著差异的，公共管理研究者既可以国家为单位来比较各国公共行政的差异或政府绩效，也可以县、市等为单位来比较不同研究对象的行政效率，还可基于个体调研问卷来对不同个体的公共服务偏好进行比较分析。虽然部分量化分析中诸如使用多层次模型来解决这类问题，但其他方法分析中，国内外大量的研究往往是不同分析单位、不同层次变量交叉使用，不同案例选取策略相互混合，如有学者通过1970年到 2009年间出版的关于使用比较研究方法对革命议题探索的文献发现，一方面，并非所有的研究都清晰交代案例选择标准和选择方法，另一方面，平均每个研究中至少包含2.9个案例选取策略，从最大相似案例选取到最大差异案例比较，从显著性案例到基于实用主义策略案例选取方法等等。未来，我们在研究中需要通过确立一致性比较单位或案例选取标准，在涉及不同公共管理层级部门比较的时候，适当地区分有助于更加精准验证或发展创新学科理论，有助于更好地识别案例内在的异同，有助于在实证研究中发现更令人信服的因果机制。
再次，复合设立比较的目标和复合使用比较方法。 比较分析研究的目标既包含对公共管理研究对象的解释，也包含理论或特征的归纳；既包含截面研究对象信息的比较，也包含历时性的比较；既包含定性比较分析和形式模型，也包含哲学思辨和概念诠释。而在比较方法运用的过程中，特别需要将定量与定性研究结合起来。混合研究方法在解决单一方法所存在的缺陷方 面，具有较强的实用性，这也是面对复杂公共管理议题时，学者所说的采用三角互证法的必经之路，在具体使用中，包含如下三种类型，一是数据三角互证法，即在一项研究中采用政府、社会组织、国际机构等不同的数据源进行比较分析验证；二是理论三角互证法，即通过采用多种角度和理论来比较和解释研究结果；三是方法论三角互证法，即采用多种方法来对公共管理的研究对象进行比较。“对同一时间的不同研究方法论的组合运用”，可以使研究者能够通过观察到的社会现象来建构更胜一筹的理论解释，超越自我的世界，促使产生更具综合性、整体性的学科知识，还为重要研究问题的生成，以及为这些问题给出可靠答案提供了一条重要的路径。
公共管理研究具有浓厚的本土化情节，这一方面是由于其研究的对象深深植根于一国制度和历史背景之中，另一方面则是因为其研究的方法需要与研究对象具有较高的吻合度。中国区域发展的不均衡和多样性，为公共管理研究提供了天然的可比较的素材。无论是现实层面还是学理层面，中国公共管理比较研究都存在巨大的需求。
从实践的需求侧看，伴随中国发展对全球扩散性辐射，中国政策实践正挟裹于世界一体化的进程中，亟需对其他国家深入了解，打开其政策黑箱，换取国家政策互动过程中的主动；从学理的需求侧来看，中国公共管理实践经验有余，但学理化提炼不足，尚需进一步将中国政策实践经验补充到公共管理学科知识之中，既为学科的发展做出中国的贡献，亦为其他国家管理实践提供中国借鉴；从实践的供给侧来看，在单一制国家结构形式下，中国各级地方政府依然因地制宜地开展诸多形式多样的创新，或同一政策在不同区域形成了不同的实践效果，如何区分、评价这类不同创新的绩效，成为大家关注的焦点，也为比较研究提供了大量的比较案例；从学理的供给侧来看，不断丰富的公共管理理论，多元的公共管理分析工具，逐渐完善的公共管理大学培养体系，这些均为我们比较研究的深入开展提 供了有效的智力支持。
已有的研究成果表明：比较的思维可以让我们更容易理解新世纪以来海内外公共管理研究的进步，拓展了公共管理的研究视野，如国内外学者的学科研究议题正在从单一国家研究走向跨国家研究，从传统的实体层面的公共政策实践、公共服务分配、组织效能和预算分配等，逐步过渡到抽象层面的政策文化、公共行政价值分析等。就国别比较而言，中国学者的研究也正在从对中国本土化议题的关注逐步转到其他国家的公共管理议题，为学科研究提供跨国比较和深入思考的机遇；同时，比较方法重拾公共管理研究与政治学、社会学、经济学已有的关联，通过比较分析也使得其他 学科的方法快速引入到公共管理学科之中，令部分传统研究中无法实现的议题得以分析的可能，如不同数据缺失填补方法的引入，增加了对数据潜在信息深入挖掘和不同新模型引入的可能。这从近年来世界各国公共管理研究刊物方法应用的多元性即可见一斑，特别是在中国还掀起了一波新的方法论应用争论。
尽管比较研究存在如上需求，尽管已有的比较研究促进了学科的发展，但从公共管理研究的供给侧来看，对实现比较研究方法应用的有效供给依然存在进一步提升的空间，如：如何有效地将具有中国特色的实践理论化地纳入学科主流研究框架之中，并与现有源自他国的理论进行竞争性比较？如何将基于中国管理智慧所提炼出的各类公共管理指标恰当地运用于各国的评估比较之中？这些在未来将成为中国公共管理比较分析迈向新台阶的焦点所在。
比较是学科知识的源泉，是学科方法创新的基础。21世纪以来，比较研究方法在全球化浪潮和互联网技术的引领下，在公共管理学科应用中呈现出与历史迥然不同的特征，已经从早期旧有学科体系中转到新的学科范式之中，这就要求研究者需要进一步清晰理解当前比较研究方法的新内涵、新特征和新需求。与此同时，还需要看到比较的思维有效地促进了有关因果机制分析的研究方法创新，促进了政策创新等跨区域扩散，提升了学科的影响力。
从比较研究发展的历程来看（见表1），在公共管理研究中从最初模糊的比较意识，到实践中的比较应用以及理论建构中的比较，再到目前比较分析方法的完善，逐步呈现出学科研究中清晰的比较思维，虽然目前比较研究依然存在由于分析单位的多元化、分析对象的多样化、比较标准的复杂化、因果机制实现困境等原因导致的比较研究方法效用和使用广度的下降。
未来要进一步推动比较研究方法在公共管理不同层次、不同类型研究议题中更好的应用，需关注如何设立一致性的分类准则和比较单位，注重不同研究方法的融合使用，超越表1中的问题困境，真正实现从公共管理研究中模糊的比较意识走向清晰的比较思维，进而形成固定化的比较方法植根于学科发展之中，为中国公共管理的理论拓展和理论提炼，学科发展和学科能见度奠定方法论基础。在纵向上，推动中国公共政策、公共组织和管理制度的历时性比较，探索不同时空背景下发展进程、特征，在横向上，推动其跨区域比较和跨国比较，促进跨学科知识和方法的引入，增进良善管理绩效措施扩散，实现对公共管理一般规律和规范的把握，最终完成新时代公共管理理念、认知和价值观的系统性反思。
文章来源：《中国行政管理》2020年5月网络首发
本期编辑：菁菁
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